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Basado en la web de la OMC
Los años del GATT: de La Habana a Marrakech
La creación de la OMC, el 1º de enero de 1995, significó
la mayor reforma del comercio internacional desde la segunda guerra
mundial. Hizo también realidad — en una forma actualizada
— el intento fallido realizado en 1948 de crear la Organización
Internacional de Comercio (OIC) en 1948.
Gran parte de la historia de esos 47 años se escribió
en Ginebra. No obstante, traza una ruta que se extiende por distintos
continentes: de la vacilante partida en La Habana (Cuba) en 1948 a
Marrakech (Marruecos) en 1994, pasando por Annecy (Francia), Torquay
(Reino Unido), Tokio (Japón), Punta del Este (Uruguay), Montreal
(Canadá) y Bruselas (Bélgica). Durante ese período
el sistema de comercio fue regulado por el GATT, rescatado de la tentativa
infructuosa de crear la OIC. El GATT ayudó a establecer un
sistema multilateral de comercio firme y próspero que se hizo
cada vez más liberal mediante rondas de negociaciones comerciales.
Sin embargo, hacia el decenio de 1980 el sistema necesitaba una reorganización
a fondo. Esto condujo a la Ronda Uruguay y, en definitiva, a la OMC.
Desde 1948 hasta 1994, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros
y Comercio (GATT) estableció las reglas aplicables a una gran
parte del comercio mundial, y en este espacio de tiempo hubo períodos
en los que se registraron algunas de las tasas más altas de
crecimiento del comercio internacional. A pesar de su apariencia de
solidez, el GATT fue durante esos 47 años un acuerdo y una
organización de carácter provisional.
La intención original era crear una tercera institución
que se ocupara de la esfera del comercio en la cooperación
económica internacional y que viniera a añadirse a las
dos “instituciones de Bretton Woods”: el Banco Mundial
y el Fondo Monetario Internacional. Más de 50 países
participaron en negociaciones encaminadas a crear una Organización
Internacional de Comercio (OIC) como organismo especializado de las
Naciones Unidas. El proyecto de Carta de la OIC era ambicioso. Además
de establecer disciplinas para el comercio mundial, contenía
también normas en materia de empleo, convenios sobre productos
básicos, prácticas comerciales restrictivas, inversiones
internacionales y servicios. Se tenía la intención de
crear la OIC en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio
y Empleo celebrada en 1947 en La Habana, Cuba.
En el ínterin, 15 países iniciaron en diciembre de 1945
negociaciones encaminadas a reducir y consolidar los aranceles aduaneros.
Acababa de terminar la Segunda Guerra Mundial y esos países
deseaban impulsar rápidamente la liberalización del
comercio y empezar a soltar el lastre de las medidas proteccionistas
que seguían en vigor desde comienzos del decenio de 1930.
Esa primera ronda de negociaciones dio origen a un conjunto de normas
sobre el comercio y a 45.000 concesiones arancelarias, que afectaban
aproximadamente a una quinta parte del comercio mundial (por valor
de 10.000 millones de dólares EE.UU.). Cuando se firmó
el acuerdo, el 30 de octubre de 1947, el grupo se había ampliado
a 23 miembros. Las concesiones arancelarias entraron en vigor el 30
de junio de 1948 en virtud de un "Protocolo de Aplicación
Provisional". Así nació el nuevo Acuerdo General
sobre Aranceles y Comercio, con 23 miembros fundadores (oficialmente,
"partes contratantes").
Estos 23 países formaban también parte del grupo más
amplio que negociaba la Carta de la OIC y, a tenor de una de las disposiciones
del GATT, debían aceptar algunas de las normas comerciales
estipuladas en el proyecto de Carta. Consideraron que esto se debía
hacer rápida y "provisionalmente" para proteger el
valor de las concesiones arancelarias que habían negociado.
Especificaron cómo concebían la relación entre
el GATT y la Carta de la OIC, pero también dejaron abierta
la posibilidad de que no se creara dicha Organización. Y tuvieron
razón.
La Conferencia de La Habana comenzó el 21 de noviembre de 1947,
cuando todavía no había transcurrido un mes desde la
firma del GATT. La Carta de la OIC fue finalmente aprobada en La Habana
en marzo de 1948, pero su ratificación por algunas legislaturas
nacionales resultó imposible. La oposición más
importante se manifestó en el Congreso de los Estados Unidos,
pese a que el Gobierno de este país había sido una de
las principales fuerzas impulsoras del proyecto. En 1950 el Gobierno
de los Estados Unidos anunció que no pediría al Congreso
que ratificara la Carta de La Habana, lo que supuso prácticamente
la muerte de la OIC. En consecuencia, el GATT se convirtió
en el único instrumento multilateral por el que se rigió
el comercio internacional desde 1948 hasta el establecimiento de la
OMC en 1995.
Durante casi medio siglo, los principios jurídicos fundamentales
del GATT siguieron siendo en gran parte los mismos que en 1948. Se
hicieron adiciones: una sección sobre el desarrollo añadida
en el decenio de 1960 y acuerdos "plurilaterales" (es decir,
de participación voluntaria) en el decenio de 1970, y prosiguieron
los esfuerzos por reducir los aranceles. Gran parte de ello se logró
mediante una serie de negociaciones multilaterales denominadas "rondas";
los avances más importantes en la liberación del comercio
internacional se realizaron por medio de esas rondas celebradas bajo
los auspicios del GATT.
En los primeros años, las rondas de negociaciones comerciales
del GATT se concentraron en continuar el proceso de reducción
de los aranceles. Después, la Ronda Kennedy dio lugar, a mediados
del decenio de 1960, a un Acuerdo Antidumping del GATT y una sección
sobre el desarrollo. La Ronda de Tokio, celebrada en el decenio de
1970, fue el primer intento importante de abordar los obstáculos
al comercio no consistentes en aranceles y de mejorar el sistema.
La Ronda Uruguay, que fue la octava y se celebró entre 1986
y 1994, fue la última y la de mayor envergadura. Dio lugar
a la creación de la OMC y a un nuevo conjunto de acuerdos.
La Ronda de Tokio tuvo lugar entre 1973 y 1979, y en ella participaron
102 países. Esta Ronda prosiguió los esfuerzos del GATT
por reducir progresivamente los aranceles. Entre sus resultados cabe
señalar una reducción media de un tercio de los derechos
de aduana en los nueve principales mercados industriales del mundo,
con lo que el arancel medio aplicado a los productos industriales
descendió al 4,7 por ciento. Las reducciones arancelarias,
escalonadas durante un período de ocho años, conllevaban
un elemento de “armonización”: cuanto más
elevado era el arancel, proporcionalmente mayor era la reducción.
En los demás aspectos, la Ronda de Tokio tuvo éxitos
y fracasos. No logró resolver los problemas fundamentales que
afectaban al comercio de productos agropecuarios ni tampoco llegó
a poner en pie un acuerdo modificado sobre “salvaguardias”
(medidas de urgencia contra las importaciones). En cambio, de las
negociaciones surgieron una serie de acuerdos sobre obstáculos
no arancelarios, que en algunos casos interpretaban normas del GATT
ya existentes y en otros abrían caminos enteramente nuevos.
En la mayoría de los casos, sólo un número relativamente
reducido de los miembros del GATT (principalmente países industrializados)
se adhirieron a esos acuerdos. Como no fueron aceptados por la totalidad
de los miembros del GATT, a menudo se les daba informalmente el nombre
de “códigos”.
No tenían carácter multilateral, pero representaban
un comienzo. Varios de esos códigos fueron finalmente modificados
en la Ronda Uruguay y se convirtieron en compromisos multilaterales
aceptados por todos los Miembros de la OMC. Sólo cuatro de
ellos siguieron siendo acuerdos “plurilaterales”: los
relativos a la contratación pública, la carne de bovino,
las aeronaves civiles y los productos lácteos. En 1997 los
Miembros de la OMC acordaron la terminación de los acuerdos
sobre la carne de bovino y los productos lácteos, con lo que
sólo quedaron dos.
¿Tuvo éxito el GATT?
El GATT tenía un carácter provisional y un campo de
acción limitado, pero su éxito en el fomento y el logro
de la liberalización de gran parte del comercio mundial durante
47 años es incontrovertible. Las continuas reducciones de los
aranceles contribuyeron a estimular durante los decenios de 1950 y
1960 el crecimiento del comercio mundial, que alcanzó tasas
muy elevadas (alrededor del 8 por ciento anual por término
medio). Y el ímpetu de la liberalización del comercio
contribuyó a que el crecimiento de éste sobrepasara
en todo momento el aumento de la producción durante la era
del GATT, lo que demostraba la creciente capacidad de los países
para comerciar entre sí y aprovechar los beneficios del comercio.
La afluencia de nuevos miembros durante la Ronda Uruguay fue una prueba
del reconocimiento de que el sistema multilateral de comercio constituía
un soporte del desarrollo y un instrumento de reforma económica
y comercial.
Pero no todo fue satisfactorio. A medida que pasaba el tiempo se planteaban
nuevos problemas. La Ronda de Tokio, en el decenio de 1970, fue un
intento de abordar algunos de ellos, pero sus logros resultaron limitados.
Fue un signo de los tiempos difíciles que se avecinaban.
El éxito logrado por el GATT en la reducción de los
aranceles a niveles tan bajos, unido a una serie de recesiones económicas
en el decenio de 1970 y en los primeros años del de 1980, incitó
a los gobiernos a idear otras formas de protección para los
sectores que se enfrentaban con una mayor competencia extranjera.
Las elevadas tasas de desempleo y los constantes cierres de fábricas
impulsaron a los gobiernos en Europa Occidental y América del
Norte a tratar de concertar con sus competidores acuerdos bilaterales
de reparto del mercado y a emprender una carrera de subvenciones para
mantener sus posiciones en el comercio de productos agropecuarios,
hechos ambos que minaron la credibilidad y la efectividad del GATT.
El problema no se limitaba al deterioro del clima de política
comercial. A comienzos del decenio de 1980 era evidente que el Acuerdo
General no respondía ya a las realidades del comercio mundial
como lo había hecho en el decenio de 1940. En primer lugar,
el comercio mundial era mucho más complejo e importante que
40 años atrás: estaba en curso la globalización
de la economía, el comercio de servicios — no abarcado
por las normas del GATT — era de gran interés para un
número creciente de países, y las inversiones internacionales
se habían incrementado. La expansión del comercio de
servicios estaba también estrechamente relacionada con nuevos
incrementos del comercio mundial de mercancías. Se estimaba
que las normas del GATT resultaban deficientes también en otros
aspectos. Por ejemplo, en el sector de la agricultura, en el que se
habían aprovechado abundantemente los puntos débiles
del sistema multilateral y habían tenido escaso éxito
los esfuerzos por liberalizar el comercio de productos agropecuarios.
En el sector de los textiles y el vestido se negoció en el
decenio de 1960 y primeros años del de 1970 una excepción
a las disciplinas normales del GATT, que dio lugar al Acuerdo Multifibras.
Incluso la estructura institucional del GATT y su sistema de solución
de diferencias causaban preocupación.
Estos y otros factores persuadieron a los miembros del GATT de que
debía hacerse un nuevo esfuerzo por reforzar y ampliar el sistema
multilateral. Ese esfuerzo se tradujo en la Ronda Uruguay, la Declaración
de Marrakech y la creación de la OMC.
La Ronda Uruguay
Duró siete años y medio, casi el doble del plazo previsto.
Hacia el final participaban en ella 123 países. Abarcó
la casi totalidad del comercio, desde los cepillos de dientes hasta
las embarcaciones de recreo, desde los servicios bancarios hasta las
telecomunicaciones, desde los genes del arroz silvestre hasta los
tratamientos contra el SIDA. Simplemente, fue la mayor negociación
comercial que haya existido jamás y, muy probablemente, la
negociación de mayor envergadura, de cualquier género
en la historia de la humanidad.
En algunos momentos pareció condenada al fracaso, pero finalmente
la Ronda Uruguay dio origen a la mayor reforma del sistema mundial
de comercio desde la creación del GATT al final de la segunda
guerra mundial. A pesar de sus avances dificultosos, la Ronda Uruguay
produjo ya inicialmente algunos resultados. En sólo dos años
los participantes se pusieron de acuerdo sobre un conjunto de reducciones
de los derechos de importación aplicables a los productos tropicales
(que son exportados sobre todo por países en desarrollo). También
revisaron las normas para la solución de diferencias, y algunas
medidas se aplicaron de inmediato. Y establecieron además la
presentación de informes periódicos sobre las políticas
comerciales de los miembros del GATT, medida que se consideró
importante para lograr que los regímenes comerciales fueran
transparentes en todo el mundo.
¿Una ronda para poner fin a todas las rondas?
Las semillas de la Ronda Uruguay se sembraron en noviembre de 1982
en una Reunión Ministerial celebrada por los miembros del GATT
en Ginebra. Aunque los Ministros se proponían iniciar una nueva
e importante serie de negociaciones, la conferencia se atascó
en la cuestión de la agricultura y fue considerada en general
un fracaso. En realidad, el programa de trabajo convenido por los
Ministros sirvió de base a lo que iba a convertirse en el programa
de las negociaciones de la Ronda Uruguay.
No obstante, hicieron falta otros cuatro años de estudio y
aclaración de las distintas cuestiones, y de concienzudo desarrollo
de un consenso antes de que los Ministros convinieran en iniciar la
nueva ronda. Así lo hicieron en septiembre de 1986 en Punta
del Este (Uruguay). Aceptaron finalmente un programa de negociación
que abarcaba prácticamente todas las cuestiones de política
comercial pendientes. Las negociaciones iban a hacer extensivo el
sistema de comercio a varias esferas nuevas, principalmente el comercio
de servicios y la propiedad intelectual, e iban a reformar el comercio
en los sectores sensibles de los productos agropecuarios y los textiles.
Todos los artículos del GATT original se someterían
a revisión. Era el mandato de mayor envergadura jamás
acordado en materia de negociaciones comerciales y los Ministros se
dieron cuatro años para llevarlo a cabo.
Dos años más tarde, en diciembre de 1988, los Ministros
se reunieron nuevamente en Montreal (Canadá) para llevar a
cabo lo que debía ser una evaluación de los progresos
realizados al promediar la Ronda. El propósito era aclarar
el programa de los dos años restantes, pero las conversaciones
se estancaron, situación que no pudo ser resuelta hasta que
los funcionarios se reunieron con mayor tranquilidad en Ginebra en
el mes de abril siguiente.
A pesar de las dificultades, en la reunión de Montreal los
Ministros convinieron en un conjunto de resultados iniciales. Entre
ellos figuraban algunas concesiones en materia de acceso a los mercados
para los productos tropicales — encaminadas a ayudar a los países
en desarrollo —, así como un sistema de solución
de diferencias modernizado y el mecanismo de examen de las políticas
comerciales, que preveía los primeros exámenes amplios,
sistemáticos y regulares de las políticas y prácticas
comerciales de los países miembros del GATT. Se suponía
que la Ronda finalizaría cuando los Ministros se reunieran
una vez más en Bruselas, en diciembre de 1990. Pero los Ministros
no se pusieron de acuerdo sobre la manera de reformar el comercio
de productos agropecuarios y decidieron prorrogar las negociaciones.
La Ronda Uruguay entró en su período más sombrío.
A pesar de que las perspectivas políticas eran desfavorables,
se siguió realizando una considerable cantidad de trabajo técnico,
que dio lugar al primer proyecto de un acuerdo jurídico final.
Ese proyecto, el “Acta Final”, fue compilado por el entonces
Director General del GATT, Arthur Dunkel, quien presidió las
negociaciones a nivel de funcionarios. El proyecto se presentó
en Ginebra en diciembre de 1991. El texto respondía a todos
los aspectos del mandato de Punta del Este, con una excepción:
no contenía las listas de compromisos de los países
participantes sobre reducción de los derechos de importación
y apertura de sus mercados de servicios. El proyecto se convirtió
en la base del acuerdo definitivo.
Durante los dos años siguientes las negociaciones oscilaron
continuamente entre la amenaza de fracaso y las previsiones de éxito
inminente. En varias ocasiones se fijaron plazos que expiraron sin
que se hubiera llegado a una solución. Surgieron nuevas cuestiones
muy conflictivas que vinieron a añadirse a la de la agricultura:
los servicios, el acceso a los mercados, las normas antidumping y
el proyecto de creación de una nueva institución. Las
diferencias entre los Estados Unidos y la Unión Europea adquirieron
capital importancia para las esperanzas de llegar finalmente a una
conclusión satisfactoria.
En noviembre de 1992 los Estados Unidos y la UE resolvieron la mayoría
de sus diferencias en materia de agricultura mediante un acuerdo denominado
informalmente el “Acuerdo de Blair House”. En julio de
1993 la “Cuadrilateral” (los Estados Unidos, la UE, el
Japón y el Canadá) anunciaron importantes progresos
en las negociaciones sobre aranceles y cuestiones conexas (“acceso
a los mercados”). Hubo que llegar al 15 de diciembre de 1993
para que quedaran finalmente resueltas todas las cuestiones y concluidas
las negociaciones sobre el acceso a los mercados de bienes y servicios
(aunque los toques finales se dieron en las conversaciones sobre acceso
a los mercados celebradas algunas semanas después). El 15 de
abril de 1994 los Ministros de la mayoría de los 123 gobiernos
participantes firmaron el Acuerdo en una reunión celebrada
en Marrakech (Marruecos).
La demora tuvo algunas ventajas. Hizo posible que algunas negociaciones
avanzaran más de lo que hubiera sido posible en 1990: por ejemplo,
algunos aspectos de los servicios y la propiedad intelectual, y la
propia creación de la OMC. Sin embargo, la tarea había
sido inmensa y los funcionarios encargados de las cuestiones comerciales
en todo el mundo sintieron el cansancio que siguió a las negociaciones.
La dificultad de lograr acuerdo sobre un conjunto global de resultados
que incluyera prácticamente toda la gama de cuestiones comerciales
que se planteaban hizo que algunos pensaran que nunca sería
posible volver a llevar a cabo unas negociaciones de esa envergadura.
Ahora bien, los Acuerdos de la Ronda Uruguay incluían calendarios
para la celebración de nuevas negociaciones sobre diversas
cuestiones. Y en 1996 algunos países exhortaron abiertamente
a que se celebrara una nueva ronda a comienzos del próximo
siglo. Las respuestas fueron variadas; sin embargo, el Acuerdo de
Marrakech contenía ya compromisos de volver a celebrar negociaciones
sobre la agricultura y los servicios al pasar al nuevo siglo. Esas
negociaciones comenzaron a principios de 2000 y fueron incorporadas
al Programa de Doha para el Desarrollo a finales de 2001.
¿Qué ocurrió con el GATT?
La OMC sustituyó al GATT como organización internacional,
pero el Acuerdo General sigue existiendo como tratado general de la
OMC sobre el comercio de mercancías, actualizado como consecuencia
de las negociaciones de la Ronda Uruguay. Los juristas especializados
en comercio internacional distinguen entre el GATT de 1994, las partes
actualizadas del GATT y el GATT de 1947, el acuerdo inicial que sigue
constituyendo el núcleo del GATT de 1994. ¿Resulta confuso?
Para la mayoría de nosotros, basta con referirse simplemente
al “GATT”.
El programa incorporado posterior a la Ronda Uruguay
En muchos de los acuerdos de la Ronda Uruguay se establecen calendarios
para la labor futura. Parte de ese “programa incorporado”
se inició casi inmediatamente. En algunas esferas incluía
negociaciones nuevas o adicionales. En otras incluía evaluaciones
o exámenes de la situación en momentos determinados.
Algunas negociaciones se ultimaron rápidamente, especialmente
las relativas a las telecomunicaciones y los servicios financieros.
(Los gobiernos Miembros llegaron también rápidamente
a un acuerdo sobre un comercio más libre en la esfera de los
productos de la tecnología de la información, cuestión
ajena al “programa incorporado”.)
En el programa inicialmente incorporado en los acuerdos de la Ronda
Uruguay se han hecho adiciones y modificaciones. Hay una serie de
cuestiones que forman actualmente parte del Programa de Doha, algunas
de ellas actualizadas.
Ronda Uruguay: fechas clave
Septiembre de 1986 Punta del Este: iniciación
Diciembre de 1988 Montreal: balance ministerial a mitad de período
Abril de 1989 Ginebra: conclusión del balance a mitad de período
Diciembre de 1990 Bruselas: la Reunión Ministerial de “clausura”
termina en un estancamiento
Diciembre de 1991 Ginebra: se termina el primer proyecto del Acta
Final
Noviembre de 1992 Washington: los Estados Unidos y las Comunidades
Europeas logran el avance decisivo de “Blair House”f en
materia de agricultura
Julio de 1993 Tokio: la Cuadrilateral logra un gran avance sobre acceso
a los mercados en la Cumbre del G7
Diciembre de 1993 Ginebra: finaliza la mayor parte de las negociaciones
(prosiguen algunas conversaciones sobre acceso a los mercados)
Abril de 1994 Marrakech: se firman los Acuerdos
Enero de 1995 Ginebra: se crea la OMC; entran en vigor los Acuerdos
La Declaración de la Cuarta Conferencia Ministerial celebrada
en Doha (Qatar), en noviembre de 2001, establece el mandato para negociaciones
sobre diversos temas y otros trabajos. Las negociaciones comprenden
las relativas a la agricultura y los servicios, que comenzaron a principios
de 2000.
En Doha, los Ministros aprobaron asimismo una decisión relacionada
con la anterior relativa a la aplicación: los problemas con
que tropiezan los países en desarrollo para aplicar los actuales
Acuerdos de la OMC.
El mandato original se ha perfeccionado con la labor llevada a cabo
en Cancún en 2003, Ginebra en 2004 y Hong Kong en 2005.
Desde Doha
La Quinta Conferencia Ministerial, celebrada en Cancún (México)
en septiembre de 2003, quería ser una reunión de balance
donde los Miembros acordaran la manera de ultimar el resto de las
negociaciones. Pero la reunión se agrió debido a la
discordia acerca de las cuestiones agrícolas, incluido el algodón,
y se estancó sobre los “temas de Singapur”. No
se apreciaron progresos reales sobre los temas de Singapur y en agricultura
hasta las primeras horas del 1º de agosto de 2004, momento en
que el Consejo General adoptó una serie de decisiones (en ocasiones
llamada el “Paquete de Julio”).
En la Sexta Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Hong Kong
en diciembre de 2005 se tomó nota de los progresos realizados
en el año y medio transcurrido desde entonces. En la Declaración
final se recogía el acuerdo alcanzado sobre una serie de cuestiones,
que reducía más las diferencias entre los Miembros y
hacía avanzar las negociaciones hacia el logro de un consenso.
Se acordó un nuevo calendario para 2006 y los Miembros decidieron
concluir las negociaciones a más tardar a finales del año.
Para entonces, el plazo inicial de 1º de enero de 2005 no se
habrá cumplido.
Arriba
A
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